Mirelli Malaguti
Assessora Técnica do CFEMEA
CFEMEA continua acom-panhando a execução do Orçamento da União, como exercício de controle dos recursos e gastos na gestão das políticas públicas, principalmente aquelas voltadas para as mulheres. Este é o primeiro artigo que publicamos sobre a execução orçamentária de 2003. Por este motivo, abrange as questões gerais de como a Governo Federal desenvolveu sua política de gastos, neste primeiro semestre.
O orçamento público é um instrumento de planejamento da ação governamental. Nele devem estar expressas as prioridades de um governo na gestão das políticas públicas. Todavia, muitas vezes, a execução orçamentária se revela algo distante do que foi traçado no orçamento. Por isso, faz-se necessário o seu acompanhamento. Por seu intermédio, pode-se averiguar o comprometimento do governo com as prioridades declaradas no orçamento.
A Lei Orçamentária Anual de 2003 previa a arrecadação da receita em R$ 513 bilhões1 aproximadamente. O novo governo fez ajuste às estimativas de inflação, ao crescimento do PIB, e ainda estipulou uma meta de superávit fiscal de 4,25%, superior à meta estabelecida anteriormente, de 3,75% para este ano. Assim, ainda no início do exercício financeiro, foi feita uma reprogramação, ajustando-se as contas públicas às novas estimativas e metas. Este ajuste implicou no contingenciamento da ordem de R$ 14 bilhões relativos a diversos programas, 5,4% das despesas totais e 22,7% das despesas discricionárias (despesas com investimento e custeio). A Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres não esteve na lista das prioridades e teve 83% de seu orçamento contingenciado.
Dessa maneira, o governo definiu novas prioridades e estabeleceu que as metas prometidas na campanha, que não fossem alcançadas em 2003, em função deste contingenciamento, deveriam ser postergadas, para sua realização nos próximos anos.
O contingenciamento, ou seja, o bloqueio dos gastos pelo Executivo, é um instrumento usado para controle dos mesmos e deveria deixar de ser utilizado conforme a entrada dos recursos é efetivada no decorrer do exercício financeiro. Todavia, muitas vezes, o Executivo utiliza-se deste instrumento para realizar algo diferente do que havia sido planejado.
Ao final do segundo bimestre, verificou-se um aumento da estimativa da receita em função de arrecadação extraordinária não prevista no orçamento. Dentro deste novo cenário, foi feita uma reavaliação das despesas e o desbloqueio dos gastos com alguns dos programas anteriormente contingenciados, considerados prioritários, em sua maioria da área de infra-estrutura, segurança e defesa nacional e agricultura.
Avaliação
Se a análise dos gastos no primeiro semestre de 2002 denunciava um ano que ainda não tinha começado2 em função do baixo nível de execução, a análise dos gastos em relação ao primeiro semestre de 2003 diz que este é um ano que não começou e enfrenta obstáculos para começar. A execução orçamentária no mesmo período de 2002 foi de 42% em relação ao previsto. Naquele momento, a quantidade alarmante de programas que ainda não tinham sido executados era de 44 programas. Contudo, em 2003, vemos que do total de 357 programas, 64 não foram executados, isto é, tiveram execução de zero por cento, 65 tiveram execução de até 5% e apenas 81 programas tiveram execução igual ou superior a 40%. No total, ao se analisar os gastos no primeiro semestre de 2003, pode-se constatar a cautela de um governo empenhado em honrar os compromissos externos e atingir a mega meta de superávit primário. Embora a receita arrecadada neste período já tenha atingido 46% em relação ao previsto, os gastos totais da União só foram de 39%.
A análise por categoria econômica mostra que a área em que o governo mais tem economizado é nos investimentos. Na verdade, o orçamento é composto por gastos obrigatórios, os quais o governo não pode bloquear. Na sua maioria, são despesas correntes, como: gastos com pessoal, com custeio das atividades e os repasses cons-titucionais aos estados e municípios. Desta maneira, as despesas de capital, onde estão incluídos os gastos com amortização da dívida e investimentos, é a parte do orçamento na qual o governo tem mais autonomia, além de ser uma importante ferramenta de política fiscal. Somando o pequeno total de R$ 14 bilhões de dotação inicial, os investimentos representam 2,7% do orçamento. Desta previsão, o Governo Federal só executou, até o meio do ano, R$ 327 milhões, ou seja, 2% do montante previsto, que já era baixo. No mesmo período, em 2002, a execução dos investimentos, mesmo baixa, era de R$ 567 milhões (em valores absolutos, isto é, sem atualização).
Os gastos governamentais são um instrumento de extrema importância para estimular o consumo e também a produção, impulsionando o crescimento. Uma retração desses gastos em um momento de recessão, como este pelo qual o país está passando, contribui para intensificar a recessão. Embora o discurso do governo se baseie nas virtudes de um projeto nacional desenvolvimentista o que se constata, até o momento, é uma política fiscal extremamente recessiva.
Orçamento x mulheres
No que tange aos programas de trabalho que o CFEMEA selecionou dentro do orçamento federal para acompanhar, conclui-se que, neste primeiro semestre, estes não foram considerados como prioritários pelo governo. Estes programas foram selecionados para acompanhamento, por contemplarem diretamente as mulheres. Totalizam uma dotação inicial de R$ 463 milhões.
No entanto, a execução desses programas, durante o primeiro semestre de 2003, foi de apenas 30%3. Dos 36 programas de trabalho, selecionados pelo CFEMEA, 29 simplesmente não foram executados, isto é, tiveram 0% de execução. Os programas menos contemplados estão no Ministério da Justiça, sendo que apenas 3% do que estava previsto foi realizado. São programas que em sua maioria visam defender os direitos das mulheres e prover auxílio àquelas que se encontram em situação de risco causado por violência doméstica e sexual. O Ministério da Saúde é outro órgão que agrega programas muito importantes para a saúde da mulher, como os projetos/atividades de aleitamento materno, expansão de unidades de urgência para gestantes em situação de risco, de planejamento familiar, os quais não foram executados até o momento.
Com relação à baixa execução orçamentária dos projetos e atividades que dizem respeito às mulheres, o CFEMEA ouviu a Ministra Emília Fernandes da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, que ressaltou: "Esta Secretaria não priorizou simplesmente distribuir recursos públicos sem avaliar, criteriosamente, o que vinha sendo feito". Esta idéia de avaliar os programas existentes e de fazer novas propostas também foi compartilhada pela responsável pela Área Técnica de Saúde da Mulher do Ministério da Saúde, Maria José Araújo.
Plano Plurianual
Dia 30 de agosto foi a data marcada para o Presidente da República encaminhar ao Congresso Nacional a sua proposta do próximo Plano Plurianual (PPA 2004-2007) que deverá conter a estratégia de ação e as prioridades de investimento para os próximos quatro anos. No PPA, o governo declara o seu propósito de diminuir as desigualdades sócio-econômicas, enfatizando que este não deve ser um plano de um Estado com caráter interventor, como foi nos anos 60 e 70, nem também um plano de um Estado minimalista, como foi durante a década de 90. Este deve ser um plano indutor do desenvolvimento em que o Estado, em parceria com a iniciativa privada, deverá promover o crescimento aumentando a renda e o consumo das famílias, promovendo a criação de um grande mercado de massa.
Todavia, o aumento do investimento produtivo, a elevação do nível de emprego, a criação de um mercado de consumo em massa são determinados pelo aumento do investimento e do consumo, influenciados direta e indiretamente por diferentes variáveis. Uma delas é a questão da estabilidade macroeconômica, determinada pela expectativa de inflação, taxa de câmbio, confiabilidade externa e outros, que vem sendo tão ressaltada pelo governo. A outra questão é a expectativa de lucratividade, um ambiente de recessão faz com que essas expectativas sejam negativas, criando uma grande barreira para o impulso do investimento. O papel dos gastos governamentais, e principalmente na categoria investimento, é também propiciar a criação de um ambiente em que haja expectativas positivas de ganhos para que a iniciativa privada aumente o seu investimento.
Este panorama de execução mostra a gestão deste governo em relação às políticas sociais voltadas para as mulheres, aos investimentos governamentais e às diretrizes traçadas por sua política fiscal. A esperança é que o governo dê um novo dimensionamento na execução de seus gastos, instrumento de sua política fiscal, para que se realize a tão esperada retomada do desenvolvimento da economia brasileira.
(1) Todos os valores citados no texto excluem o item de refinanciamento da dívida e estão em valores absolutos, ou seja, não foram atualizados. Fonte: www.planejamento.gov.br e www.fazenda.gov.br.
(2) Ver publicação do Inesc sobre Orçamento (Ano I - nº1 - agosto/2002).
(3) Fonte: SIAFI/STN - Orçamento Fiscal e da Seguridade Social - Fechado em 13/06/200. Elaboração: INESC.